La Corte Constitucional, en la sesi�n de la Sala Plena celebrada el d�a 27 de agosto de 2009, adopt� la siguiente decisi�n:
EXPEDIENTE D-7616 - SENTENCIA C-588/09
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
1.1. Norma acusada
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009
(diciembre 26)
Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política
ARTÍCULO 1o. Adici�nese un par�grafo transitorio al artículo 125 de la Constitución, así:
PARAGRAFO TRANSITORIO. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil implementara los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria contin�en desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término adelantara los tramites respectivos de inscripció.
Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden todos los tr�mites relacionados con los concursos p�blicos que actualmente se est�n adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente par�grafo.
La Comisi�n Nacional del Servicio Civil deber� desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicaci�n del presente acto legislativo, instrumentos de calificaci�n del servicio que midan de manera real el desempe�o de los servidores p�blicos inscritos de manera extraordinaria en carrera administrativa.
Quedan exceptuados de estas normas los procesos de selecci�n que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo131 de la Constituci�n Pol�tica y los servidores regidos por el art�culo 256 de la Constituci�n Pol�tica, carrera docente y carrera diplomáica consular.
ART�CULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgació.
1.2. Decisió
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, Por medio del cual se adiciona el art�culo 125 de la Constituci�n Pol�tica�.
Segundo.- Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal raz�n, se reanudan los tr�mites relacionados con los concursos p�blicos que hubieren sido suspendidos y carecen de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos autom�ticos a la misma que, con fundamento en el Acto legislativo 01 de 2008, se hayan realizado.
1.3. Fundamentos de la decisi�n
El art�culo 1� del Acto Legislativo No. 01 de 2008 fue demandado bajo la acusaci�n de sustituir la Constituci�n Pol�tica. Para resolver acerca de la demanda presentada, la Corte Constitucional reiter� la tesis seg�n la cual el poder constituyente derivado tiene competencia para reformar la Constituci�n, mas no para sustituirla, de modo que la sustituci�n o cambio de la identidad, implica un vicio de competencia por ejercicio excesivo del poder de reforma.
En el presente caso, la Corte verific� que, pese a no haber variado la redacci�n original del art�culo 125 de la Constituci�n, el par�grafo transitorio agregado a su texto por el art�culo 1� del Acto Legislativo No. 01 de 2008 incid�a sobre el art�culo 125 de la Carta Pol�tica, ya que mientras que el precepto constitucional establece como postulado general la carrera administrativa, el m�rito y el concurso para ingresar o ascender en la misma, el par�grafo transitorio crea un derecho de inscripci�n extraordinaria en carrera administrativa fundado solamente en la experiencia y prescinde del concurso p�blico.
Trat�ndose del �mbito personal, en tanto que el art�culo 125 superior protege el derecho de cualquier persona que cumpla los requisitos y m�ritos a aspirar a un cargo de carrera, el par�grafo transitorio hace beneficiarios de la inscripci�n extraordinaria a quienes ocupan cargos de carrera definitivamente vacantes en calidad de provisionales o por encargo y, en lo atinente al �mbito temporal, mientras que el art�culo 125 de la Constituci�n tiene la vocaci�n de permanencia, propia de las disposiciones constitucionales, el par�grafo transitorio tiene una vigencia de tres a�os, siendo claro, seg�n la Corte, que las dos disposiciones difieren a tal grado que juntas no pueden coexistir en un mismo espacio.
Con base en la anterior constataci�n, la Sala adelant� el juicio de sustituci�n y para ello, en primer t�rmino, fij� la premisa mayor de este juicio integrada por el art�culo 125 de la Constituci�n y por las relaciones que la propia Corte en su jurisprudencia ha establecido de manera reiterada, entre el contenido de este art�culo y otros contenidos constitucionales.
En cuanto al art�culo 125 superior, la Corporaci�n destac� el establecimiento de la carrera administrativa como �ptimo instrumento para la provisi�n de cargos p�blicos y, as� mismo, el criterio del m�rito y el concurso p�blico que gu�an el sistema general de carrera, como tambi�n los sistemas especiales constitucionalmente establecidos y los espec�ficos de creaci�n legal. Acerca de las relaciones del art�culo 125 con otros contenidos constitucionales, la Corte destac� que en su jurisprudencia esas relaciones se han establecido, b�sicamente en tres aspectos: (i) Relaci�n entre la carrera administrativa, los fines del Estado (art. 2) y las finalidades de la funci�n administrativa (art. 209); (ii) Relaci�n entre la carrera administrativa y los derechos de las personas, ente los que se destacan, en primer t�rmino el derecho de acceder al desempe�o de cargos p�blicos previsto en el art�culo 40-7 de la Constituci�n y el derecho de los trabajadores a la estabilidad y dem�s garant�as contempladas en el art�culo 53 superior. (iii) Relaci�n entre la carrera administrativa y el derecho a la igualdad, particularmente como igualdad de trato y como igualdad en el punto de partida. Despu�s de haber fijado esta premisa mayor, la Corte puso de presente que ya en la Sentencia C-1040 de 2005 hab�a estimado que la carrera administrativa constituye uno de los ejes definitorios de la Constituci�n y, particularmente, cuando entra en relaci�n con otros contenidos constitucionales.
A continuaci�n, la Corte hizo el cotejo orientado a determinar si existe o no oposici�n entre la premisa mayor y el art�culo 1� del Acto Legislativo No. 01 de 2008 y encontr� probada esa oposici�n, porque:
� La carrera administrativa, el m�rito y el concurso p�blico no son compatibles con un derecho de inscripci�n extraordinaria, fundado en la experiencia y que prescinde del concurso p�blico y suspende los que se adelantan respecto de los cargos definitivamente vacantes desempe�ados por provisionales o encargados.
� Tampoco existe compatibilidad entre el ingreso autom�tico y el derecho de acceder al desempe�o de cargos p�blicos, pues a�n cuando se tengan las calidades y los requisitos, quien no sea provisional o encargado no podr� aspirar a los cargos de carrera definitivamente vacantes, a los cuales s�lo podr�an acceder los provisionales o encargados. Igualmente a personas diferentes de los provisionales o encargados se les impide el acceso a los beneficios de carrera (estabilidad, ascenso, etc.), luego el art�culo 53 superior no rige para ellos.
� La incompatibilidad entre el derecho a la igualdad y la inscripci�n extraordinaria en carrera es evidente, pues no se otorga un mismo trato a los provisionales o encargados y a quienes no lo son o est�n por fuera de la carrera administrativa, fuera de lo cual, se afecta la igualdad de oportunidades, pues no tienen el mismo punto de partida quienes no son provisionales o encargados y quienes si lo son, ya que a favor de estos �ltimos el Acto Legislativo crea un privilegio de ingreso autom�tico o inscripci�n extraordinaria en carrera.
Para la Corte Constitucional, la oposición así evidenciada, comporta una sustitución de la Constitución, por cuanto produce un quebrantamiento de uno de sus ejes definitorios, que se evidencia mediante la introducción de excepciones a cada uno de los elementos integrados en la premisa mayor y, adem�s, porque, en la pr�ctica, suspende la Constituci�n en lo que tiene que ver con el eje definitorio construido a partir de la carrera administrativa y de sus relaciones con otros contenidos constitucionales.
La sustituci�n as� operada es parcial y temporal, como lo ha admitido la Corte que puede ser, especialmente en la Sentencia C-1040 de 2005. Pero, tambi�n a partir de los precedentes constitucionales, la Corte estim� que es posible corroborar la sustituci�n y agregar algunos motivos adicionales que la hacen m�s evidente. En efecto, la Corporaci�n indic� que en la Sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional estim� que la supremac�a constitucional y el principio de separaci�n de poderes son ejes definidores de la identidad de la Carta que en esa ocasi�n resultaron sustituidos en raz�n de una facultad supletoria, conferida al Consejo de Estado para expedir una legislaci�n estatutaria en materia de garant�as electorales.
En aplicaci�n de este precedente, la Sala precis� que las facultades que el Acto Legislativo No. 01 de 2008 le confiere a la Comisi�n Nacional del Servicio Civil para implementar mecanismos orientados a darle viabilidad a la inscripci�n autom�tica en carrera, desconoce la separaci�n de poderes, pues al tenor del art�culo 125 de la Constituci�n, todo lo que tiene que ver con carrera es materia reservada a la ley y, por lo tanto, excluye la regulaci�n por reglamento, fuera de lo cual durante el tiempo de vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2008 se le sustrae al Congreso la facultad de legislar sobre el punto, pues se pretende que los mecanismos implementados por la Comisi�n son suficientes y excluyentes. De esta manera el eventual control sobre la ley que pudiera corresponderle a la Corte Constitucional queda anulado. Adicionalmente, la Sentencia C-551 de 2003 al examinar la pr�rroga de los periodos de los alcaldes y gobernadores, estim� que la mencionada pr�rroga era una medida singular, opuesta al car�cter permanente de la Constituci�n y que no superaba un test de universalidad m�nima, por cuya virtud, si los textos anteriores a la pretendida reforma quedan inmodificados ello quiere decir que carecen de la generalidad m�nima que deben observar las reglas.
Con fundamento en este precedente la Corte confirm� que el art�culo demandado no superaba el test aplicable, pues aunque el par�grafo adicionado incid�a sobre todos los textos mencionados, no los modificaba expresamente, lo cual indica que se trata de una situaci�n particular, espec�fica y que corresponde a la instauraci�n de un privilegio mediante la excepci�n a ciertos contenidos de la Carta y la suspensi�n temporal de esos contenidos. Agreg� que el par�grafo transitorio es, en realidad, una disposici�n temporal que no provee realmente a una situaci�n de tr�nsito de normas ni pretende impulsar una nueva regulaci�n, sino que, al contrario, desvertebra la carrera administrativa e importantes contenidos constitucionales con ella relacionados.
Con fundamento en los anteriores argumentos, la Corporaci�n decidi� declarar la inexequibilidad del art�culo demandado y tambi�n la del art�culo 2� que se ocupa de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2008, pues carece de sentido a falta del art�culo 1�. Adem�s, le otorg� efectos retroactivos a su decisi�n, de modo que deben reiniciarse los concursos suspendidos y carecen de valor las inscripciones extraordinarias realizadas, toda vez que si esta decisi�n tuviera �nicamente efectos hacia le futuro, equivaldr�a a convalidar una situaci�n an�mala de la que no pueden surgir derechos y a aceptar que la Constituci�n Pol�tica no rigi� durante un lapso, lo cual es desde el punto de vista jur�dico constitucional, inaceptable.
1.4. Los magistrados MAURICIO GONZALEZ CUERVO, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, NILSON PINILLA PINILLA y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO manifestaron su salvamento de voto, por no compartir la decisi�n adoptada en este proceso, por diferentes razones.
En concepto del magistrado GONZALEZ CUERVO, la demanda no cumpl�a con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para admitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constituci�n, cuando se impugna por haberse incurrido en lo que se ha denominado por la Corte como �vicio de competencia� del Congreso de la Rep�blica.
Record� que, cuando se formula una demanda en contra de una reforma constitucional por considerarla inconstitucional, el ciudadano tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constituci�n haya sido sustituida por otra. Advirti� que no basta con argumentar que se viol� una cl�usula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma cre� una excepci�n a una norma superior o que estableci� una limitaci�n o restricci�n frente al orden constitucional anterior. Observ� que en este caso, el actor plante� una confrontaci�n del par�grafo adicionado mediante el Acto Legislativo 01 de 2008 con el propio art�culo 125 de la Constituci�n, como si la adici�n no pudiera contradecirlo, lo que equivale a un control material que no est� previsto dentro de las competencias que el art�culo 241 superior le confiere a la Corte Constitucional, norma que se limita a contemplar un control de los actos reformatorios de la Carta Pol�tica, �nicamente por vicios de procedimiento en su formaci�n. Sostuvo que el actor no puede solicitarle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma, como si �sta fuera inferior a la Constituci�n. Estim� que en el presente caso, no se cumpl�a con la carga de demostrar en que consist�a el principio axial, estructural, vertebral, desconocido por el Congreso actuando en ejercicio de su funci�n constituyente, que implicara la sustituci�n de la Constituci�n, por el hecho de suspender temporalmente para un grupo de servidores p�blicos, la exigencia del concurso, permitiendo su incorporaci�n a la carrera administrativa en las condiciones establecidas en la disposici�n constitucional. Por consiguiente, lo procedente era declarar la inhibici�n para emitir un fallo de m�rito.
A juicio del magistrado PRETELT CHALJUB, el Acto Legislativo N� 01 de 2008 en modo alguno desbordaba el poder de reforma del Congreso de la Rep�blica y no incurr�a en un vicio de sustituci�n de la Constituci�n Pol�tica. La posici�n mayoritaria, a su parecer, adopt� criterios de escrutinio tan estrictos, que despoj� al Congreso de la facultad reformatoria de la Constituci�n que la Asamblea Nacional Constituyente puso en sus manos. Sostuvo que el Congreso tiene competencia para reformar la Constituci�n, por lo cual pod�a introducir una modificaci�n que part�a de la base de que, si bien el concurso p�blico es un elemento importante del sistema de carrera administrativa como mecanismo de acceso al ejercicio de la funci�n p�blica, no constituye un derecho absoluto dentro de una democracia social, que no admita limitaciones o excepciones en aras de otros derechos o valores constitucionales, como suced�a en este caso.
Por su parte, el magistrado PINILLA PINILLA advirti� que el �mbito de competencia de la Corte Constitucional en la guarda de la integridad y supremac�a de la Carta Pol�tica, se circunscribe a las atribuciones previstas en los �estrictos y precisos t�rminos� del art�culo 241 superior. Es as� como, el numeral 1� del art�culo 241 de la Constituci�n le asigna a esta Corporaci�n el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta Pol�tica �s�lo por vicios de procedimiento en su formaci�n�. En su criterio, la Corte Constitucional carece de competencia para ejercer un control de lo que denomina �vicios de competencia� en cuanto implican una pretendida sustituci�n de la Constituci�n, que en la pr�ctica se acerca a un control de orden material de las reformas constitucionales realizadas por el Congreso de la Rep�blica, que no est� contemplado por la normatividad constitucional. Por tal motivo, en su concepto, la Corte deber�a haberse inhibido de proferir una decisi�n de fondo sobre esta demanda, en raz�n de no tener competencia para ello.
Por �ltimo, el magistrado SIERRA PORTO observ� que la decisi�n mayoritaria parte del supuesto que la Corte Constitucional puede ejercer control de constitucionalidad respecto del contenido de las reformas a la Constituci�n, cuando �sta no establece en ninguno de sus preceptos la posibilidad de ejercer dicho control con el mencionado alcance; y por el contrario, determina en sus art�culos 241-1 y 379 la limitaci�n expresa relativa a que el control sobre estos actos se lleve a cabo �nicamente por vicios en el procedimiento de su formaci�n. Ello quiere decir que las limitaciones constitucionales referidas se han interpretado de manera contra-evidente pues una prohibici�n se asume como una permisi�n.
En efecto, la raz�n de la inexequibilidad, en �ltimas, es que se adoptan unos principios de carrera administrativa que son diferentes a los previstos en el art�culo 125 de la Constituci�n. Por lo que, esta sentencia significa que la Corte se opone a que el Congreso mediante reforma a la Constituci�n, establezca un sistema de transici�n para incorporar a funcionarios que llevan laborando en calidad de provisionales u otras modalidades, en cargos de carrera durante diez (10) o incluso mas de quince (15) a�os al servicio del Estado y con pleno cumplimiento de requisitos. Lo cual a su vez, obedece a la voluntad del Congreso, dirigida a hacer justicia respecto de los miles de empleados del Estado en las condiciones descritas, respecto de los cuales el legislador entendi� que deb�an permanecer en la administraci�n en condiciones de estabilidad.
De otro lado, se pretende presentar la anterior conclusi�n, como resultado de la tesis de los vicios de competencia en que puede incurrir el Congreso como constituyente derivado. La premisa inicial de dicha tesis establece que cuando una reforma constitucional sustituye el modelo constitucional o reemplaza un eje definitorio de la identidad de la Constituci�n por otro opuesto o integralmente diferente, entonces debe ser declarada inexequible porque el Congreso no tiene competencia para una reforma con semejante alcance.
Con todo, lo cierto es que ni en la demanda ni en las argumentaciones esgrimidas durante el debate, qued� claro c�mo el contenido del acto controlado implicaba la vulneraci�n de los principios constitucionales org�nicos, relativos al modelo del estado constitucional de derecho. Y, en contraposici�n con esto, el sentido del control de constitucionalidad adelantado por la Corte tiene una clara tendencia a pronunciarse sobre la conveniencia del acto reformatorio y no sobre su validez. Frente a lo cual es tambi�n patente la falta de competencia del juez de control de constitucionalidad colombiano.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Vicepresidente
EXPEDIENTE D-7616 - SENTENCIA C-588/09
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
1.1. Norma acusada
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009
(diciembre 26)
Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política
ARTÍCULO 1o. Adici�nese un par�grafo transitorio al artículo 125 de la Constitución, así:
PARAGRAFO TRANSITORIO. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil implementara los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria contin�en desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término adelantara los tramites respectivos de inscripció.
Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden todos los tr�mites relacionados con los concursos p�blicos que actualmente se est�n adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente par�grafo.
La Comisi�n Nacional del Servicio Civil deber� desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicaci�n del presente acto legislativo, instrumentos de calificaci�n del servicio que midan de manera real el desempe�o de los servidores p�blicos inscritos de manera extraordinaria en carrera administrativa.
Quedan exceptuados de estas normas los procesos de selecci�n que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo131 de la Constituci�n Pol�tica y los servidores regidos por el art�culo 256 de la Constituci�n Pol�tica, carrera docente y carrera diplomáica consular.
ART�CULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgació.
1.2. Decisió
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, Por medio del cual se adiciona el art�culo 125 de la Constituci�n Pol�tica�.
Segundo.- Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal raz�n, se reanudan los tr�mites relacionados con los concursos p�blicos que hubieren sido suspendidos y carecen de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos autom�ticos a la misma que, con fundamento en el Acto legislativo 01 de 2008, se hayan realizado.
1.3. Fundamentos de la decisi�n
El art�culo 1� del Acto Legislativo No. 01 de 2008 fue demandado bajo la acusaci�n de sustituir la Constituci�n Pol�tica. Para resolver acerca de la demanda presentada, la Corte Constitucional reiter� la tesis seg�n la cual el poder constituyente derivado tiene competencia para reformar la Constituci�n, mas no para sustituirla, de modo que la sustituci�n o cambio de la identidad, implica un vicio de competencia por ejercicio excesivo del poder de reforma.
En el presente caso, la Corte verific� que, pese a no haber variado la redacci�n original del art�culo 125 de la Constituci�n, el par�grafo transitorio agregado a su texto por el art�culo 1� del Acto Legislativo No. 01 de 2008 incid�a sobre el art�culo 125 de la Carta Pol�tica, ya que mientras que el precepto constitucional establece como postulado general la carrera administrativa, el m�rito y el concurso para ingresar o ascender en la misma, el par�grafo transitorio crea un derecho de inscripci�n extraordinaria en carrera administrativa fundado solamente en la experiencia y prescinde del concurso p�blico.
Trat�ndose del �mbito personal, en tanto que el art�culo 125 superior protege el derecho de cualquier persona que cumpla los requisitos y m�ritos a aspirar a un cargo de carrera, el par�grafo transitorio hace beneficiarios de la inscripci�n extraordinaria a quienes ocupan cargos de carrera definitivamente vacantes en calidad de provisionales o por encargo y, en lo atinente al �mbito temporal, mientras que el art�culo 125 de la Constituci�n tiene la vocaci�n de permanencia, propia de las disposiciones constitucionales, el par�grafo transitorio tiene una vigencia de tres a�os, siendo claro, seg�n la Corte, que las dos disposiciones difieren a tal grado que juntas no pueden coexistir en un mismo espacio.
Con base en la anterior constataci�n, la Sala adelant� el juicio de sustituci�n y para ello, en primer t�rmino, fij� la premisa mayor de este juicio integrada por el art�culo 125 de la Constituci�n y por las relaciones que la propia Corte en su jurisprudencia ha establecido de manera reiterada, entre el contenido de este art�culo y otros contenidos constitucionales.
En cuanto al art�culo 125 superior, la Corporaci�n destac� el establecimiento de la carrera administrativa como �ptimo instrumento para la provisi�n de cargos p�blicos y, as� mismo, el criterio del m�rito y el concurso p�blico que gu�an el sistema general de carrera, como tambi�n los sistemas especiales constitucionalmente establecidos y los espec�ficos de creaci�n legal. Acerca de las relaciones del art�culo 125 con otros contenidos constitucionales, la Corte destac� que en su jurisprudencia esas relaciones se han establecido, b�sicamente en tres aspectos: (i) Relaci�n entre la carrera administrativa, los fines del Estado (art. 2) y las finalidades de la funci�n administrativa (art. 209); (ii) Relaci�n entre la carrera administrativa y los derechos de las personas, ente los que se destacan, en primer t�rmino el derecho de acceder al desempe�o de cargos p�blicos previsto en el art�culo 40-7 de la Constituci�n y el derecho de los trabajadores a la estabilidad y dem�s garant�as contempladas en el art�culo 53 superior. (iii) Relaci�n entre la carrera administrativa y el derecho a la igualdad, particularmente como igualdad de trato y como igualdad en el punto de partida. Despu�s de haber fijado esta premisa mayor, la Corte puso de presente que ya en la Sentencia C-1040 de 2005 hab�a estimado que la carrera administrativa constituye uno de los ejes definitorios de la Constituci�n y, particularmente, cuando entra en relaci�n con otros contenidos constitucionales.
A continuaci�n, la Corte hizo el cotejo orientado a determinar si existe o no oposici�n entre la premisa mayor y el art�culo 1� del Acto Legislativo No. 01 de 2008 y encontr� probada esa oposici�n, porque:
� La carrera administrativa, el m�rito y el concurso p�blico no son compatibles con un derecho de inscripci�n extraordinaria, fundado en la experiencia y que prescinde del concurso p�blico y suspende los que se adelantan respecto de los cargos definitivamente vacantes desempe�ados por provisionales o encargados.
� Tampoco existe compatibilidad entre el ingreso autom�tico y el derecho de acceder al desempe�o de cargos p�blicos, pues a�n cuando se tengan las calidades y los requisitos, quien no sea provisional o encargado no podr� aspirar a los cargos de carrera definitivamente vacantes, a los cuales s�lo podr�an acceder los provisionales o encargados. Igualmente a personas diferentes de los provisionales o encargados se les impide el acceso a los beneficios de carrera (estabilidad, ascenso, etc.), luego el art�culo 53 superior no rige para ellos.
� La incompatibilidad entre el derecho a la igualdad y la inscripci�n extraordinaria en carrera es evidente, pues no se otorga un mismo trato a los provisionales o encargados y a quienes no lo son o est�n por fuera de la carrera administrativa, fuera de lo cual, se afecta la igualdad de oportunidades, pues no tienen el mismo punto de partida quienes no son provisionales o encargados y quienes si lo son, ya que a favor de estos �ltimos el Acto Legislativo crea un privilegio de ingreso autom�tico o inscripci�n extraordinaria en carrera.
Para la Corte Constitucional, la oposición así evidenciada, comporta una sustitución de la Constitución, por cuanto produce un quebrantamiento de uno de sus ejes definitorios, que se evidencia mediante la introducción de excepciones a cada uno de los elementos integrados en la premisa mayor y, adem�s, porque, en la pr�ctica, suspende la Constituci�n en lo que tiene que ver con el eje definitorio construido a partir de la carrera administrativa y de sus relaciones con otros contenidos constitucionales.
La sustituci�n as� operada es parcial y temporal, como lo ha admitido la Corte que puede ser, especialmente en la Sentencia C-1040 de 2005. Pero, tambi�n a partir de los precedentes constitucionales, la Corte estim� que es posible corroborar la sustituci�n y agregar algunos motivos adicionales que la hacen m�s evidente. En efecto, la Corporaci�n indic� que en la Sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional estim� que la supremac�a constitucional y el principio de separaci�n de poderes son ejes definidores de la identidad de la Carta que en esa ocasi�n resultaron sustituidos en raz�n de una facultad supletoria, conferida al Consejo de Estado para expedir una legislaci�n estatutaria en materia de garant�as electorales.
En aplicaci�n de este precedente, la Sala precis� que las facultades que el Acto Legislativo No. 01 de 2008 le confiere a la Comisi�n Nacional del Servicio Civil para implementar mecanismos orientados a darle viabilidad a la inscripci�n autom�tica en carrera, desconoce la separaci�n de poderes, pues al tenor del art�culo 125 de la Constituci�n, todo lo que tiene que ver con carrera es materia reservada a la ley y, por lo tanto, excluye la regulaci�n por reglamento, fuera de lo cual durante el tiempo de vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2008 se le sustrae al Congreso la facultad de legislar sobre el punto, pues se pretende que los mecanismos implementados por la Comisi�n son suficientes y excluyentes. De esta manera el eventual control sobre la ley que pudiera corresponderle a la Corte Constitucional queda anulado. Adicionalmente, la Sentencia C-551 de 2003 al examinar la pr�rroga de los periodos de los alcaldes y gobernadores, estim� que la mencionada pr�rroga era una medida singular, opuesta al car�cter permanente de la Constituci�n y que no superaba un test de universalidad m�nima, por cuya virtud, si los textos anteriores a la pretendida reforma quedan inmodificados ello quiere decir que carecen de la generalidad m�nima que deben observar las reglas.
Con fundamento en este precedente la Corte confirm� que el art�culo demandado no superaba el test aplicable, pues aunque el par�grafo adicionado incid�a sobre todos los textos mencionados, no los modificaba expresamente, lo cual indica que se trata de una situaci�n particular, espec�fica y que corresponde a la instauraci�n de un privilegio mediante la excepci�n a ciertos contenidos de la Carta y la suspensi�n temporal de esos contenidos. Agreg� que el par�grafo transitorio es, en realidad, una disposici�n temporal que no provee realmente a una situaci�n de tr�nsito de normas ni pretende impulsar una nueva regulaci�n, sino que, al contrario, desvertebra la carrera administrativa e importantes contenidos constitucionales con ella relacionados.
Con fundamento en los anteriores argumentos, la Corporaci�n decidi� declarar la inexequibilidad del art�culo demandado y tambi�n la del art�culo 2� que se ocupa de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2008, pues carece de sentido a falta del art�culo 1�. Adem�s, le otorg� efectos retroactivos a su decisi�n, de modo que deben reiniciarse los concursos suspendidos y carecen de valor las inscripciones extraordinarias realizadas, toda vez que si esta decisi�n tuviera �nicamente efectos hacia le futuro, equivaldr�a a convalidar una situaci�n an�mala de la que no pueden surgir derechos y a aceptar que la Constituci�n Pol�tica no rigi� durante un lapso, lo cual es desde el punto de vista jur�dico constitucional, inaceptable.
1.4. Los magistrados MAURICIO GONZALEZ CUERVO, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, NILSON PINILLA PINILLA y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO manifestaron su salvamento de voto, por no compartir la decisi�n adoptada en este proceso, por diferentes razones.
En concepto del magistrado GONZALEZ CUERVO, la demanda no cumpl�a con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para admitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constituci�n, cuando se impugna por haberse incurrido en lo que se ha denominado por la Corte como �vicio de competencia� del Congreso de la Rep�blica.
Record� que, cuando se formula una demanda en contra de una reforma constitucional por considerarla inconstitucional, el ciudadano tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constituci�n haya sido sustituida por otra. Advirti� que no basta con argumentar que se viol� una cl�usula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma cre� una excepci�n a una norma superior o que estableci� una limitaci�n o restricci�n frente al orden constitucional anterior. Observ� que en este caso, el actor plante� una confrontaci�n del par�grafo adicionado mediante el Acto Legislativo 01 de 2008 con el propio art�culo 125 de la Constituci�n, como si la adici�n no pudiera contradecirlo, lo que equivale a un control material que no est� previsto dentro de las competencias que el art�culo 241 superior le confiere a la Corte Constitucional, norma que se limita a contemplar un control de los actos reformatorios de la Carta Pol�tica, �nicamente por vicios de procedimiento en su formaci�n. Sostuvo que el actor no puede solicitarle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma, como si �sta fuera inferior a la Constituci�n. Estim� que en el presente caso, no se cumpl�a con la carga de demostrar en que consist�a el principio axial, estructural, vertebral, desconocido por el Congreso actuando en ejercicio de su funci�n constituyente, que implicara la sustituci�n de la Constituci�n, por el hecho de suspender temporalmente para un grupo de servidores p�blicos, la exigencia del concurso, permitiendo su incorporaci�n a la carrera administrativa en las condiciones establecidas en la disposici�n constitucional. Por consiguiente, lo procedente era declarar la inhibici�n para emitir un fallo de m�rito.
A juicio del magistrado PRETELT CHALJUB, el Acto Legislativo N� 01 de 2008 en modo alguno desbordaba el poder de reforma del Congreso de la Rep�blica y no incurr�a en un vicio de sustituci�n de la Constituci�n Pol�tica. La posici�n mayoritaria, a su parecer, adopt� criterios de escrutinio tan estrictos, que despoj� al Congreso de la facultad reformatoria de la Constituci�n que la Asamblea Nacional Constituyente puso en sus manos. Sostuvo que el Congreso tiene competencia para reformar la Constituci�n, por lo cual pod�a introducir una modificaci�n que part�a de la base de que, si bien el concurso p�blico es un elemento importante del sistema de carrera administrativa como mecanismo de acceso al ejercicio de la funci�n p�blica, no constituye un derecho absoluto dentro de una democracia social, que no admita limitaciones o excepciones en aras de otros derechos o valores constitucionales, como suced�a en este caso.
Por su parte, el magistrado PINILLA PINILLA advirti� que el �mbito de competencia de la Corte Constitucional en la guarda de la integridad y supremac�a de la Carta Pol�tica, se circunscribe a las atribuciones previstas en los �estrictos y precisos t�rminos� del art�culo 241 superior. Es as� como, el numeral 1� del art�culo 241 de la Constituci�n le asigna a esta Corporaci�n el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta Pol�tica �s�lo por vicios de procedimiento en su formaci�n�. En su criterio, la Corte Constitucional carece de competencia para ejercer un control de lo que denomina �vicios de competencia� en cuanto implican una pretendida sustituci�n de la Constituci�n, que en la pr�ctica se acerca a un control de orden material de las reformas constitucionales realizadas por el Congreso de la Rep�blica, que no est� contemplado por la normatividad constitucional. Por tal motivo, en su concepto, la Corte deber�a haberse inhibido de proferir una decisi�n de fondo sobre esta demanda, en raz�n de no tener competencia para ello.
Por �ltimo, el magistrado SIERRA PORTO observ� que la decisi�n mayoritaria parte del supuesto que la Corte Constitucional puede ejercer control de constitucionalidad respecto del contenido de las reformas a la Constituci�n, cuando �sta no establece en ninguno de sus preceptos la posibilidad de ejercer dicho control con el mencionado alcance; y por el contrario, determina en sus art�culos 241-1 y 379 la limitaci�n expresa relativa a que el control sobre estos actos se lleve a cabo �nicamente por vicios en el procedimiento de su formaci�n. Ello quiere decir que las limitaciones constitucionales referidas se han interpretado de manera contra-evidente pues una prohibici�n se asume como una permisi�n.
En efecto, la raz�n de la inexequibilidad, en �ltimas, es que se adoptan unos principios de carrera administrativa que son diferentes a los previstos en el art�culo 125 de la Constituci�n. Por lo que, esta sentencia significa que la Corte se opone a que el Congreso mediante reforma a la Constituci�n, establezca un sistema de transici�n para incorporar a funcionarios que llevan laborando en calidad de provisionales u otras modalidades, en cargos de carrera durante diez (10) o incluso mas de quince (15) a�os al servicio del Estado y con pleno cumplimiento de requisitos. Lo cual a su vez, obedece a la voluntad del Congreso, dirigida a hacer justicia respecto de los miles de empleados del Estado en las condiciones descritas, respecto de los cuales el legislador entendi� que deb�an permanecer en la administraci�n en condiciones de estabilidad.
De otro lado, se pretende presentar la anterior conclusi�n, como resultado de la tesis de los vicios de competencia en que puede incurrir el Congreso como constituyente derivado. La premisa inicial de dicha tesis establece que cuando una reforma constitucional sustituye el modelo constitucional o reemplaza un eje definitorio de la identidad de la Constituci�n por otro opuesto o integralmente diferente, entonces debe ser declarada inexequible porque el Congreso no tiene competencia para una reforma con semejante alcance.
Con todo, lo cierto es que ni en la demanda ni en las argumentaciones esgrimidas durante el debate, qued� claro c�mo el contenido del acto controlado implicaba la vulneraci�n de los principios constitucionales org�nicos, relativos al modelo del estado constitucional de derecho. Y, en contraposici�n con esto, el sentido del control de constitucionalidad adelantado por la Corte tiene una clara tendencia a pronunciarse sobre la conveniencia del acto reformatorio y no sobre su validez. Frente a lo cual es tambi�n patente la falta de competencia del juez de control de constitucionalidad colombiano.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Vicepresidente
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